11年前，2011年7月9日，时任世界银行副行长的Obiageli Ezekwesli在朱巴参加南苏丹独立日庆祝活动时，在题为“历史的见证”的博客中记录了南苏丹独立这一事件。“她与众多国家元首、外国政要、国家领导人以及南苏丹男男女女一起庆祝一个非洲新国家的诞生。”在她对那一天的一段生动描述中，她写道，“她吸引了一位特别热情的年轻女性的目光，想象着自由带来的深深的喜悦，让她露出了‘一切皆有可能’的辛酸表情”。
人们普遍认为未来几代南苏丹青年将迎来新的光明前景，而这一看法并非没有良好的基础:南苏丹人经过几十年的民族斗争已经实现了自决，新近赢得的自由将使他们能够追求自己的发展愿望。国际社会团结起来支持2005年的《全面和平协定》，支持2011年的全民公投，并承诺在独立后提供大量发展援助。这个国家幅员辽阔(相当于英国、德国和荷兰的总和)，人口稀少，自然资源丰富，包括水、野生动物、石油和矿产。
自那历史性的一天以来，南苏丹经历了一段动荡的历程:在2013年和2016年发生了两场内战，导致大量人口流离失所并失去生命;缔结两项和平协定，恢复稳定和国家统一;2018年签署第二份和平协议后，于2020年组建重振民族团结过渡政府;并处理第二个协议的两次延期。该国在五年时间里陷入大规模冲突，对其人力资本和经济发展产生了巨大影响。据世界银行估计，2018年南苏丹的人均国内生产总值(GDP)仅为在非冲突情况下可以达到的水平的三分之一。
最近，2018年和平协议签署各方通过了一份路线图，其明确目标是第三次将过渡期结束时间延长至2025年2月(需获得重组后的联合监测和评估委员会的同意以及过渡时期全国立法议会的批准)，南苏丹在摆脱过渡状态的道路上面临着新的考验。它必须作出重大努力，以完成2018年和平协议的主要待决事项，即制宪进程、武装部队的整合以及组织公开和公平选举的必要法律和制度要求。与此同时，它必须集中注意力处理与普遍的粮食不安全和持续的暴力有关的人道主义问题，着力推进关键的发展议程。
这种对“和平--人道主义--发展”援助的三重联结或朱巴捐助者协调界最近所称的“博士议程”的关注是正确的。没有和平与稳定，人道主义援助极难提供。由于没有有效的发展工作，不稳定和人道主义危机持续存在，数百万南苏丹家庭每天为生存和维持生计而挣扎。所有方面的缓慢进展削弱了公众对政府效率的信心。在这个框架下，如何才能扭转南苏丹的发展局势?南苏丹将如何实现其修订后的国家发展战略(R-NDS)中的目标呢?
转向加速发展道路需要一个重要的前提条件，需要真正实现《国家发展战略》中确立的愿景的雄心，需要认真关注并推进至关重要的短期、中期和长期议程。前提当然是路线图的有效实施和过渡时期的成功结束。只有通过南苏丹政府和整个社会的高层领导和所有关键利益攸关方在各方面(和平、人道主义和发展)的大力推动，才能实现这一里程碑。
国家发展战略（R-NDS）的基本愿景基于利用南苏丹现有的自然财富(即石油、矿产、可耕地、牲畜、水、自然界和野生动物)来推动投资发展的理念;经济增长和多样化;人力资本积累和基础设施建设。这一发展理念很早就由南苏丹的创始人约翰·加朗·德马比奥博士提出，他认为石油收入应该被用作“推动农业发展的引擎”，并加强对社会各阶层的基本服务的提供。政府目前面临的核心挑战是如何快速利用和开发这些丰富的自然资源，以实现更广泛的发展目标。这一想法要想成功，不仅需要政府对国家所有制的热情投入，还需要各公共部门采取一种精心整合和良好规划的方法。
在实现这种转型变革的短期、中期和长期政策议程中，有以下四个至关重要因素需要考虑:
体制建设和经济决策——加强关键经济机构的能力、稳定和透明度是有效经济管理和公共财政管理改革的必要条件。这一关键领域的成功将产生积极的联动效应:更好的公共支出将加强国家与社会之间的社会契约，特别是在农村地区;加强公共财政管理，确保公务员能定期获得更高的薪酬，有助于改善政府的整体表现;加强对石油收入的管理将改善获得国家主导的卫生保健和教育服务的机会;更稳定的宏观经济环境将刺激私营部门加大投资。政府为促进这些议程所采取的一些重要行动包括:通过《公共财政管理和问责修正法》;任命公共采购和资产处置局的董事会和首席执行官;加入《采掘业透明度倡议》(EITI)。在推出这些改革措施之后，具体实施将是真正的考验。
增长和经济多样化——促进增长和经济多样化以创造就业机会、提高收入、减少贫困和减少对石油的过度依赖是重要的政策议程。从短期和中期来看，利用未开发的自然资源和促进对外贸易是明智的做法。南苏丹的已耕地面积仅占全国可耕地面积的4%，估计拥有3800万头牲畜，是非洲最大的牲畜群之一，拥有丰富的金、钴、锌等矿产资源，是世界上最大的动物迁徙地之一。负责任地投资开发这些自然资产并使其规模化，特别是可利用的农业用地，有望带来广泛的就业增长和国家经济多元化。南苏丹与六个国家接壤，是东非共同体的成员，最近还加入了非洲大陆自由贸易区。这些联系为南苏丹农业企业生产者和其他私营企业提供了重要的出口机会。在最后一项议程上，政府可以致力于简化监管和许可要求，让中小企业进一步利用这些贸易联系。
人力资本——通过提高教育和保健服务的覆盖面和质量投资于人力资本，是南苏丹最宝贵的长期政策议程之一，对所有国家都是如此。目前的挑战似乎相当艰巨:文盲率约为70%，60%的儿童失学，年轻母亲在怀孕时面临惊人的高死亡率风险。这些关键发展领域的改善肯定需要时间(韩国花了25年时间将文盲率从1945年的78%降低到1970年的12.4%)，但现在开始这一进程至关重要。2023年国家预算草案中大幅增加的教育拨款是一个好的迹象。然而，预算拨款不会自动转化为全面执行预算，教育当局必须与财政和规划部以及各州政府密切监测预算执行情况。鉴于人力资本对发展和减贫的重要意义，世界银行正在扩大对南苏丹卫生、教育和社会保护的投资。
基础设施发展——提高生活水平和私营部门增长的一个必要决定因素是能否拥有关键基础设施，以广泛提供电力、水、交通(公路和内河航道)和数字网络。在所有这些方面，南苏丹都落后于大多数国家。只有6%的人口用上了电，道路密度约为每1000平方公里15公里。如果没有可靠的农村公路将生产区与市场中心和贸易路线连接起来，将农业部门转变为经济增长、创造就业和粮食安全的引擎就不可行。考虑到南苏丹基础设施需求的规模和目前的融资缺口，什么是最合适的推进方式?显然，并非所有事情都能一蹴而就，这迫使政府制定一项公共投资管理计划，确定优先考虑那些对发展影响最大的投资。在为这些投资提供资金方面，国家石油收入和多边与双边捐助者提供的发展援助是迄今两个主要资金来源。在这方面，政府可以对目前的“石油换道路”计划进行审查，以提高其有效性。其他可行方案包括通过公私伙伴关系和区域基础设施举措发展基础设施。为了吸引更多私营部门对基础设施发展的兴趣，政府可以着手为公私伙伴关系(ppp)建立一个新的、全面的法律框架。
展望独立后的第二个十年，南苏丹可以为摆脱过渡性地位、进入经济发展的下一个阶段奠定基础，使这一民族愿望成为现实的关键要素是和平、稳定、远见、有效治理和国际社会的支持。没有简单的解决办法，南苏丹可以从其他处于类似情况的国家成功驾驭这一过程的事实中汲取灵感，并表明包容性发展仍然是“可能的艺术”。作为一个长期发展伙伴，世界银行仍将致力于支持南苏丹创造这一积极变化，并支持其为子孙后代建设更加光明的未来。
（该文刊发于南苏丹《黎明报》《第一公民报》《城市评论报》2022年8月18日）
